数据新作为·数据30人20城 系列报道解码数治之道㉓

数字政府建设是推进治理能力现代化的重要支撑，是经济社会高质量发展的必然选择。而盘活数据资源是数字政府建设的关键之举。南方都市报、南都大数据研究院推出系列专题，专访数据开放实践者、治理标准制定者、数据安全护航者、数据立法起草者等，并且挖掘数据应用创新举措，探寻数治能力优秀区域，以“30人访谈为引，以20城案例为鉴”，致力呈现新时代下的“数据新作为”，共谱数智新篇。

同时，面向全国企事业单位、科研机构等征集数据应用优秀案例（资料或线索请发邮箱nandubdi@163.com），我们将组织大数据领域有关权威专家对案例进行解读、评估，并进行更深入采访，实现更广泛推广应用。“开展政府数据授权运营试点”，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称国家“十四五”规划）明确提出，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用。目前，北京、上海、广东、浙江、重庆、海南、深圳、成都等省市已经以地方法规形式，初步构建起公共数据授权运营的基本原则，正式迈入实践落地与规范发展阶段。

公共数据开发利用和运营，是我国数据要素市场化配置改革的重要领域，对于构建以数据为关键要素的数字经济、加快建设数字中国具有关键性支撑作用。那么，公共数据授权运营发展现状如何？各地区各行业形成哪些主要模式与实践经验？公共数据授权运营机制如何健全？曾经主持承担国家大数据(贵州)综合试验区“十四五”建设规划，公共数据授权运营典型模式及驱动机制等多项大数据战略与政策课题，中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任冯海红副研究员接受南都专访。

南都：4月9日中央深改委会议审议通过《关于加强数字政府建设的指导意见》，数字政府建设被提升到前所未有的高度。而推进公共数据开放利用，是各地数字政府探索实践的重点内容，目前公共数据授权运营发展现状如何？

冯海红：公共数据作为数据资源的重要组成部分，关乎国民经济发展中生产生活的各个方面，蕴藏着巨大的经济和社会价值，我国高度重视并大力推动公共数据开发利用和运营。国家“十四五”规划提出，“开展政府数据授权运营试点，鼓励第三方深化对公共数据的挖掘利用”，《“十四五”数字经济发展规划》进一步提出，通过数据开放、特许开发、授权应用等方式，鼓励更多社会力量对政务数据和公共数据进行增值开发利用，这些文件为公共数据营运构建了导向清晰、日趋完善的制度环境，极大地引导和推动着各行业各地区开展公共数据运营的创新探索和政策试验。

随着数据要素市场化配置改革、数据安全、网络安全、个人信息保护等政策法规颁布实施，公共数据运营由研究部署迈入落地实施阶段，主要表现有：

一是国家层面政策措施加快扎实落地。在制定发布一系列数据政策文件基础上，相关具体举措正在积极推进。例如探索开展数据要素市场化配置改革试点，扩大基础公共信息数据安全有序开放；探索将公共数据服务纳入公共服务体系，构建统一的国家公共数据开放平台和开发利用端口，开展数据管理能力成熟度评估模型国家标准贯标；

二是地方制度创新持续迭代优化。各地区就公共数据、数据、数字经济等积极探索健全区域性的政策法规，涌现出首席数据官、数据资产凭证、数据专区、公共数据授权运营、数据资产评估、数据交易监管等制度创新成果；

三是行业领域创新探索百舸争流。相关文件明确提出，支持构建农业、工业、交通、教育、安防、城市管理、公共资源交易等领域规范化数据开发利用的场景，在互联网、金融、通信、能源等领域开展数据要素价值评估试点，各行业各领域的制度构建正加快推动公共数据运营的创新和实践；

四是公共数据运营生态日益繁荣。各行业各地区大力培育规范的数据交易平台和市场主体，数据确权、评估、定价、交易、应用、增值服务等产业生态正在孕育壮大，数据联合实验室、公共数据创新创业大赛等各类合作形式不断丰富。

南都：公共数据授权运营是挖掘公共数据资源价值的重要方式，全国多地探索的公共数据授权运营模式主要有哪些？例如成都模式、北京模式、上海模式等，各有什么特点？

冯海红：尽管我国公共数据运营整体处于启动发展、多元探索阶段，国家层面在监管管理、平台建设、市场运营、收益分配、安全保障等方面尚缺乏清晰的具体规定以及推广的实践案例，但仍有部分先行先试地区和行业领域初步形成一些典型模式，涌现很多创新举措。根据中国软件评测中心联合中国科学院科技战略咨询研究院等单位研究发现，我国公共数据授权运营已经形成三种主要模式：

一是行业主导模式。主要由垂直领域行业管理部门授权和指导其下属机构承担本领域公共数据运营平台建设、场景开发和市场运营。

二是区域一体化模式。主要由地区数据管理机构以整体授权形式委托数据运营机构整体开展区域内公共数据运营平台建设和市场运营。例如，成都将公共数据开发利用权统一授权给成都市大数据集团。

三是场景牵引模式。主要由地区或行业数据管理机构在公共数据资源统筹管理基础上，基于特定应用场景通过针对性、专业化分类授权引入专业数据运营机构，分领域、分场景激活公共数据价值的运营模式。例如，北京市授权北京金控集团建设运营公共数据金融专区进行市场化专业化运营，充分发挥公共数据对金融服务特别是普惠金融的支撑作用。

公共数据授权运营的创新举措还包括：一是以地方法规形式构建公共数据授权运营的基本规则，上海、北京、浙江、重庆等诸多地区在地方数据条例或者数字经济条例中明确提出“建立公共数据授权运营机制”，并从制定具体管理办法、公共数据使用范围、所形成的数据产品和服务的交易规则、安全要求及合规评估等方面进行初步规定；

二是探索公共数据资源管理制度。例如，广东启动公共数据资产凭证化改革试点，发布全国首张公共数据资产凭证，探索和拓展公共数据资产凭证的应用场景，推动公共数据资产登记与评估，初步形成以凭证来承载资产、声明权益、治理数据、保障合规的数据资产凭证解决方案；

三是探索建立首席数据官或数据专员制度，赋予其负责本地区或本部门的统筹数据管理和融合创新、数据运营机构建设、数据技能与安全培训等职责，形成上下贯通的首席数据官组织体系，提高数据治理和数据运营能力。

另外，广东、江苏等地还开展数据经纪人制度试点，海南等地建成公共数据产品超市，广东构建省市两级数据要素市场，北京设立公共数据专区推动公共数据开放和社会化应用，中国电子信息产业集团开展城市数据治理工程。

南都：我国公共数据授权运营较成功实践案例具有哪些典型特征？

冯海红：从国家政策导向、重点地区实践、行业领域探索等维度综合来看，我国公共数据授权运营取得较好成效或者形成可持续发展模式的典型案例整体上表现出五大特征：

一是坚持创新探索和制度建设相结合，统筹推进数据运营发展和规范。2016年贵州率先制定实施全国首个省级大数据地方法规以来，多地立法动作频频，围绕数据资源、数字经济尤其是公共数据开发利用及运营持续优化迭代政策法规，以制度建设保障和固化公共数据运营的创新探索。例如《上海数据条例》规定市政府办公厅应组织制定公共数据授权运营管理办法，明确授权主体，授权条件、程序、数据范围等，市大数据中心应根据公共数据授权运营管理办法对被授权运营主体实施日常监督管理；广东、江苏等提出探索建立公共数据运营机构。

二是坚持场景牵引和数据驱动相结合，打通价值创造循环机制。场景牵引价值释放成为普遍共识，各行业各地区逐步形成以应用场景为牵引的数据供给机制和数据运营机制。例如，深圳推进公共数据利用中强调要深化公共数据在经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护中的应用；重庆要求公共数据使用的用途、应用场景等内容必须在公共数据开放利用协议中进行约定。

三是坚持统一平台和多元协作相结合，培育数据价值共创生态。依托各行业各地区日臻完善的公共数据资源治理体系和一体化系统平台，积极探索多方参与和合作共赢模式推进公共数据资源开发利用和市场运营，培育壮大公共数据资源运营产业生态。例如，贵州搭建数据流通交易服务平台，通过汇聚“数据商”及第三方专业服务机构、上架交易数据产品，显著优化数据流通交易生态和数据价值共创机制；海南联合中国电信海南公司合作建设运营海南省数据产品超市，打造集数据供给、技术支撑和产品流通于一体的开放性公共数据利用生态；北京、上海等地推动建设公共数据开放创新基地及大数据技术创新平台，探索开展数据应用竞赛、联合研发攻关等健全数据应用创新生态。

四是坚持公共数据和社会数据相结合，深化数据融合应用机制。相关典型案例既注重推进公共数据跨部门、跨层级、跨地区汇聚融合和深度利用，同时特别关注健全公共数据与社会数据融合应用机制，搭建数据融合应用服务平台，加强数据分析模型和算法供给，促进数据融合创新。

五是坚持技术保障和合规管理相结合，构建安全可信平台环境。数据资源及加工处理过程的安全可信是公共数据运营的基石，得益于技术创新和制度探索的积极进展，安全可信的公共数据运营平台体系加快形成。例如，《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》提出，省大数据管理机构应当会同数据资源提供方对公共数据产品、开发场景及数据服务等进行合规性审查，并进行数据产品确权。

南都：当前我国数据要素基础制度建设面临诸多体制机制障碍，包括公共数据授权运营、开发利用，您认为应该如何加快健全公共数据授权运营机制？

冯海红：我觉得主要从三个方面加快健全公共数据授权运营机制：一是系统构建国家大数据战略发展图景及基础制度体系。要剖析公共数据资源价值释放的深层次掣肘因素，迭代优化甚至重塑大数据战略前瞻图景，聚焦痛点堵点实施系列性破解攻坚战，构建起能服务支撑战略实现的数据要素基础制度体系，包括健全数据要素相关参与主体的权益分配制度，理顺数据资源统筹管理和流通交易监管体制，切实形成各行业各领域数据资源“聚通用”统筹融合机制，制定实施用户数据在安全保障基础上实现跨平台共享和融合应用的法律法规，建立健全试验性改革创新与全国性规则统一的协调机制等等。

二是统筹推进公共数据授权运营整体布局及试点示范举措。深化公共数据开发利用及运营领域的理论研究和案例分析，形成推动公共数据资源授权运营的整体实施方案和先行先试方案。统筹分配公共数据运营中各参与主体的数据管理权、运营权、开发权和监管权，构建覆盖数据运营全生命周期各阶段各环节的权责分工体系。规范公共数据授权运营制度，从授权管理主体、授权对象资质、授权运营场景、授权管理程序、收益分配机制、运营评估标准、授权期限及退出机制等形成运营主体多方参与和分级分类管理。引导大型央企国企、大型互联网企业将具有公共属性的数据要素开放至数据交易市场，创新运营机制释放其显著的经济价值和社会价值。健全公共数据资源开放收益的合理分享机制，建立公共数据资源开发利用和市场化运营的反哺机制，形成公共数据资源高效汇聚和公共服务能力持续提升的良性互动局面。

三是聚力营造公共数据授权运营生态体系。统筹布局、分工协作培育壮大全国一体化数据要素市场，构建实现数据资源、数据产品和服务、专业技术服务等高效流通交易的公共数据资源价值实现平台。加快推动建立市场定价、政府监管的数据要素市场机制，制定数据要素价值评估框架和评估指南，加快形成价值评估指导下的市场化价值分配机制。加快构建政府监管和行业自律相结合的协同治理模式，推动相关行业协会出台公共数据利用、安全管理等公约，促进行业建立和完善自律管理机制。另外，还要探索创新适应于公共数据运营的政策工具箱，大力发展数据利用技术创新平台，制定实施一揽子可操作性强的标准法规，强化相关专业支撑机构的投入机制和运营机制，着力提高企业数据治理及运营能力，培育发展数据驱动型的数字化产业链和数字化生态。

个人简介

冯海红，管理学博士，中国科学院科技战略咨询研究院大数据战略研究中心执行主任、副研究员，曾挂职贵州省大数据发展管理局政策法规与标准规范处副处长，目前兼任山东省数字经济专家咨询委员会委员、广东省数字政府改革建设专家委员会专家、贵州省大数据专家库专家等社会职务。主要从事大数据战略与政策、创新发展政策等领域战略咨询和理论研究，出版专著2部，公开发表报刊文章20余篇。作为主持人承担过国家发展改革委、国家自然科学基金委、国家知识产权局等单位各类课题数十项，包括数字化转型伙伴行动研究，大数据先行先试政策推广评估模型研究等，参与国家层面“十四五”大数据产业发展规划、公共信息资源开发利用、“互联网+”行动评估、科学数据资源管理等文件起草或咨政研究。

出品：南都大数据研究院 数字政府研究中心

统筹：邹莹 研究员：袁炯贤 设计：刘寅杉